Ripensare l’urbanistica e la programmazione territoriale come contrasto alle disuguaglianze

Sono ormai oltre quarant’anni che dall’agenda del dibattito pubblico e politico è stato, nei fatti, espunto il tema del governo del territorio e della città. Dopo la stagione riformista del centrosinistra degli anni Sessanta e Settanta, che produsse rilevanti miglioramenti dal punto di vista giuridico, disciplinare, programmatico e organizzativo su aspetti importanti della governance pubblica relativi all’uso del suolo, alla sua tutela e al contenimento degli effetti della speculazione e della rendita fondiaria, questo tema ha incontrato la forte reazione di interessi e mondi legati ai poteri finanziari e alla proprietà immobiliare. Una reazione capace di scatenare, nel corso degli anni, una rilevante controffensiva, relegando la materia urbanistica e il potere di governo delle amministrazioni pubbliche a una condizione sempre più marginale, ancillare e ausiliaria.

Durante questa fase storica ci si è progressivamente allontanati da un’effettiva, razionale programmazione territoriale, si è disconosciuto il ruolo «strategico» dei piani urbanistici, ai loro vari livelli, per il governo del territorio, ci si è esercitati nella produzione di strumenti «complessi» di governance dei processi urbani e territoriali. Si sono così ridotti e indeboliti sempre più i poteri di interdizione e di condizionamento del pubblico nel confronto con le istanze e gli investimenti privati, squilibrando drammaticamente il rapporto e favorendo, in maniera sempre più smaccata, il successo di operazioni che, da legittimi investimenti imprenditoriali privati, si trasformavano in operazioni di mera speculazione immobiliare, spesso riuscendo anche ad attingere a risorse pubbliche frutto della fiscalità generale.

L’evolversi dei fatti è diventato sempre più complesso con l’affacciarsi di fenomeni vecchi e nuovi che si propongono in modo sempre più prepotente. Temi come il consumo di suolo, la sfida energetica, le reti infrastrutturali, i mutamenti climatici, l’uso del suolo nelle sue varie declinazioni, la tutela e la conservazione del paesaggio, lo spazio e la forma urbana, le nuove cittadinanze, la multiculturalità come fattore sociale strutturale, le trasformazioni dei processi produttivi, il problema della casa e dell’edilizia pubblica, la rivoluzione digitale, le nuove modalità di comunicazione e tanti altri argomenti si sovrappongono l’uno all’altro, affastellandosi. Temi verso cui non è più sufficiente mantenere l’atteggiamento distaccato di laissez faire, divenuto dominante e vincente durante questi ultimi decenni, in cui il mercato assumeva il ruolo di regolatore e risolutore delle conflittualità. Non funziona più, anzi non ha mai funzionato.

Il territorio italiano è in questo momento storico — anche se sarebbe più opportuno dire che lo è dall’immediato dopoguerra — oggetto di continue, pressanti istanze trasformative, più o meno nobili, più o meno utili allo sviluppo effettivo del Paese. Aree per nuove infrastrutture viarie, ferroviarie o logistiche, spazi e terreni per l’insediamento di impianti di produzione energetica da fonti rinnovabili e per lo stoccaggio energetico, nuove aree per insediamenti produttivi di varia e differente natura divorano migliaia di ettari di suolo agricolo ogni anno. Ciò avviene tendenzialmente a fronte di uno squilibrato rapporto di forze tra soggetti proponenti privati e soggetto autorizzatore pubblico, dove al potere finanziario, economico e normativo del proponente non corrispondono un equivalente potere e un’adeguata capacità interdittiva delle amministrazioni pubbliche, spesso inadeguate e sprovviste degli strumenti tecnici e professionali per poter sostenere una credibile interlocuzione con la controparte.

Le ragioni sono certamente da ricondurre a una legislazione vigente che, come accennato, appare sfavorevole agli enti pubblici territoriali (Comuni, Province, Regioni, ecc.), poiché non li dota di adeguati poteri e strumenti di contenimento — normativi, professionali, di competenze, ecc. — rispetto ai rilevanti interessi economici in gioco. Poteri e strumenti necessari per poter condurre gli esiti delle istanze proposte a un’equilibrata e reciproca soddisfazione, sia per gli operatori privati sia per l’interesse collettivo pubblico.

Un discorso non dissimile è riproponibile per quanto concerne il tema della città e delle trasformazioni urbane. Nel corso di questi ultimi decenni le nostre città, siano esse importanti metropoli o modesti centri urbani di provincia, hanno subito tutte processi riconducibili a un medesimo copione. Dagli anni Ottanta in poi, soprattutto, si è assistito a un progressivo smantellamento delle leve strumentali nelle mani delle amministrazioni pubbliche, nel momento in cui queste si sono trovate a confrontarsi con ipotesi di investimenti finanziari imponenti e operazioni immobiliari capaci di coinvolgere porzioni significative di città o di realtà urbane, spesso figlie del processo di progressiva deindustrializzazione che il Paese ha conosciuto a partire dalla fine degli anni Settanta del secolo scorso.

La crescente affermazione di quella prassi conosciuta come «urbanistica contrattata» è stata la regola che ha accompagnato le grandi trasformazioni urbane in Italia in questi ultimi quarant’anni, durante i quali gli ingenti investimenti di capitale finanziario hanno avuto la possibilità di condizionare significativamente le scelte e le modalità con cui queste trasformazioni venivano ad attuarsi. Appare innegabile che i grandi investitori, italiani e stranieri, abbiano giocato un ruolo fondamentale e strategico sull’attuale immagine e sulla forma urbana di città importanti come Milano, Roma, Firenze o Genova, nel bene e nel male, nella loro capacità attrattiva e nell’evidenziazione sempre più marcata delle criticità e iniquità che sono venute gradualmente a prodursi, creando «La città dei ricchi e la città dei poveri», per citare l’ultimo saggio, scritto prima che se ne andasse, di Bernardo Secchi, maestro, urbanista e intellettuale raffinato. Analogo discorso è replicabile, mutatis mutandis, in innumerevoli esempi di altre realtà urbane minori, spesso con l’aggravante di una qualità esecutiva, di forma urbana e di capitale fisso sociale di rango inferiore.

Queste criticità stanno prepotentemente venendo a galla giorno dopo giorno. La cronaca di questi ultimi mesi e anni rimanda alle proteste per il diritto alla casa che stanno infiammando mezza Europa, al caro affitti, alle condizioni bioclimatiche delle città, alle espulsioni di parti della popolazione urbana dai luoghi in cui hanno vissuto per decenni a causa dell’insostenibilità dei costi. Queste contestazioni si trasformano repentinamente in una conflittualità sociale che viene scaricata sul pubblico, a fronte di operazioni speculative che hanno condotto a un guadagno finanziario privato, prodotto dalla pregressa contrattazione urbanistica, capace di operare sulla rendita parassitaria, fondiaria e immobiliare.

Per contrastare il progressivo insorgere di queste criticità che, con intensità sempre maggiore, si sono reiterate in questi anni sino a raggiungere talvolta condizioni di vera e propria emergenza, potrebbe risultare vantaggioso recuperare con convinzione l’utilizzo della pianificazione e del progetto urbanistico ai vari livelli, dall’area vasta a quella locale. Occorre apportare agli strumenti urbanistici, generali e attuativi, i dovuti aggiornamenti e adeguamenti alle nuove condizioni al contorno, provvedendo alla definizione di nuove modalità formative e approvative degli strumenti amministrativi, meno farraginose e più condivise, sia con gli stakeholders sia con la cittadinanza, attivando forme orizzontali di maggior partecipazione democratica.

È giunto il tempo di ripensare una nuova legge urbanistica quadro, di riordino giuridico e di contenuto disciplinare, capace di affrontare davvero, senza timori o ipocrisie, il tema della rendita fondiaria in maniera moderna e trasparente, con strumenti agibili, applicabili e attuali. Una legge capace di superare la legge 1150 del lontano agosto 1942, con l’orpello di tutte le sue varie implementazioni e degli stravolgimenti intervenuti nel tempo. Azione non semplice, anzi, operazione assai complicata e pericolosa, su cui in passato si sono bruciate intere carriere politiche di coloro che la affrontarono senza adeguata profondità e radicalità — nel senso etimologico del termine — di pensiero, ma temo necessaria per tentare di condividere le traiettorie di crescita, sviluppo e innovazione di altri Paesi europei a noi prossimi.

Occorre riportare il tema della città e del governo del territorio al centro del dibattito politico e culturale pubblico, allineandosi con la realtà del tempo e della storia. Un altro punto in agenda da inserire in un programma in costruzione per chi intende candidarsi a guidare il Paese. Vasto programma, quindi!