Pubblico è sociale: la funzione costituzionale dei beni dello Stato

Se esiste un regime costituzionale della proprietà pubblica, esso si colloca certamente entro quel felice compromesso tra democrazia ed economia attraverso il quale la Costituzione coniuga giustizia redistributiva ed equità nell’impiego delle risorse. È quanto dimostra con chiarezza il volume di Francesco Valerio della Croce,* Pubblico è sociale. Uso e funzione della proprietà dello Stato: il caso dei beni immobili di Roma Capitale* (Castelvecchi, 2026), che mette efficacemente in luce la stretta connessione tra la gestione dei beni pubblici, la forma di Stato sociale e la realizzazione delle finalità solidaristiche proprie dell’ordinamento costituzionale.

Negli ultimi decenni, tuttavia, le politiche di dismissione e privatizzazione del patrimonio pubblico, alimentate dalla torsione neoliberista che ha inciso anche sulla disciplina costituzionale dell’economia, e successivamente la stagione dell’austerità e dei vincoli di bilancio, determinata dalle ripetute crisi economiche, hanno progressivamente consolidato l’idea non solo che non esista un autentico vincolo costituzionale di funzionalizzazione sociale della proprietà pubblica, ma anche che la gestione privata dei beni pubblici sia, di per sé, preferibile a quella pubblica.

Muovendo da questa premessa, il volume propone un rigoroso percorso di ricerca volto a ricostruire lo statuto costituzionale della proprietà pubblica a partire dal dibattito dell’Assemblea costituente. L’Autore, tuttavia, non si limita alla ricostruzione storica, ma si confronta criticamente anche con l’influenza esercitata dalla consolidata disciplina civilistica dei beni pubblici sull’interpretazione delle norme costituzionali, mostrando come essa abbia finito per irrigidirne e, in parte, neutralizzarne l’originaria ispirazione sociale.

Nel rapporto tra disciplina costituzionale e disciplina civilistica dei beni pubblici emerge, infatti, un elemento che ha contribuito alla sostanziale recessività della prima rispetto alla seconda: la formulazione particolarmente debole dell’art. 42 Cost. Il primo comma si limita ad affermare che «la proprietà è pubblica o privata», riprendendo sostanzialmente una classificazione già presente nel codice civile, mentre il secondo comma riferisce espressamente soltanto alla proprietà privata il vincolo della «funzione sociale». È proprio questa apparente debolezza del dato testuale ad avere favorito, nelle successive stagioni della storia repubblicana, interpretazioni che hanno accompagnato tanto le privatizzazioni quanto le politiche di austerità.

In aperta critica rispetto a quelle letture dottrinali che hanno ridotto l’art. 42 Cost. a una disposizione meramente ricognitiva della disciplina codicistica, della Croce restituisce centralità al ruolo dello Stato e degli enti pubblici nell’economia, riconnettendolo al carattere sociale della forma di Stato, che costituisce uno dei cardini del patto costituzionale.

A differenza di altre costituzioni coeve, come quella francese e quella tedesca, la Costituzione italiana non qualifica espressamente la Repubblica come «democratico-sociale». Ciò nonostante, l’aggettivo «sociale» ricorre ben dodici volte nella prima parte della Costituzione: sei volte negli artt. 2 e 3 e altre sei negli artt. 41, 42, 44, 45 e 46, ossia nelle disposizioni centrali dedicate ai rapporti economici. Ancora più significativo è il fatto che tale aggettivo accompagni termini quali «utilità», «fini», «finalità» e «funzione», associandosi frequentemente anche alla dimensione economica («ostacoli di ordine economico e sociale», «organizzazione politica, economica e sociale», art. 3 Cost.; «solidarietà economica e sociale», art. 2 Cost.; «attività economiche pubbliche e private», art. 41 Cost.; «elevazione economica e sociale del lavoro», art. 46).

Seguendo il filo di questa trama costituzionale, della Croce mostra come i Costituenti abbiano delineato un ordine sociale inscindibilmente connesso a quello economico, nel quale l’intervento pubblico e quello privato risultano orientati non già al perseguimento di interessi meramente individuali, ma alla realizzazione di finalità collettive. Da questa lettura sistematica deriva il superamento dell’«artificiosa e irragionevole separazione tra ruolo della proprietà pubblica e finalità di carattere sociale» e trova piena giustificazione l’affermazione che costituisce il titolo stesso del volume: «pubblico è sociale» (della Croce, 2026, p. 209).

Contrapposto al privato e all’individuale, il «sociale» assume così una chiara valenza redistributiva, rappresentando il fondamento del modello di economia mista delineato dalla Costituzione. La funzionalizzazione sociale dell’economia implica, infatti, una concezione del principio democratico che non si esaurisce nella dimensione politica, ma investe l’intera organizzazione della comunità statale, correggendo e attenuando gli squilibri prodotti da un regime proprietario non orientato alla libertà e all’uguaglianza sostanziale di tutti (Crisafulli [1950], 2015, p. 253).

Nella seconda parte del volume, della Croce mette alla prova questo impianto teorico attraverso un caso di studio particolarmente significativo: il patrimonio immobiliare di Roma Capitale. La ricerca assume così una prospettiva di grande interesse non soltanto sotto il profilo storico-giuridico, ma anche perché consente di cogliere concretamente il significato della funzione sociale dei beni pubblici. È infatti proprio nelle città, per la loro prossimità ai bisogni delle persone e delle comunità, che la destinazione sociale del patrimonio pubblico manifesta con maggiore evidenza la propria rilevanza costituzionale.

Le vicende del patrimonio immobiliare romano riflettono inoltre le peculiarità di Roma quale ente caratterizzato dalla duplice dimensione della “capitalità” e della “metropolitanità”, offrendo un osservatorio privilegiato sulle tensioni che attraversano il governo del territorio.

In questa prospettiva, particolare rilievo assume il tema della pianificazione urbanistica, chiamata a orientare l’utilizzo dei beni pubblici verso obiettivi di inclusione e giustizia sociale. La città dovrebbe essere concepita come uno «spazio politico», da progettare in funzione dei bisogni sociali e culturali dei diversi quartieri, prestando particolare attenzione alle politiche per l’edilizia residenziale pubblica e al diritto costituzionale all’abitare, sempre più trascurato (Olivito, 2017).

La storia dello sviluppo urbanistico della Capitale restituisce invece l’immagine di una «Roma disuguale», segnata da una crescita ipertrofica e da uno sviluppo profondamente disomogeneo, incapace di accompagnarsi a un effettivo progresso della qualità della vita urbana. Le profonde differenze territoriali, unite alle persistenti asimmetrie nell’offerta di servizi sociali, opportunità occupazionali, culturali e abitative, hanno tuttavia favorito, soprattutto nelle periferie, la nascita di numerose esperienze di associazionismo civico autorganizzato, animate da finalità solidaristiche, culturali, sportive e sociali. Queste realtà hanno spesso supplito alle carenze dell’intervento pubblico, offrendo risposte concrete a bisogni rimasti a lungo invisibili o inascoltati.

Non solo. Molte di esse hanno saputo valorizzare la funzione sociale del patrimonio immobiliare pubblico, restituendo alla collettività edifici e spazi pubblici inutilizzati o abbandonati. Anche sotto questo profilo il volume di della Croce offre un contributo di particolare interesse, riportando all’attenzione esperienze di protagonismo civico e di impegno culturale che hanno inciso profondamente sulla vita di numerosi quartieri romani e che, non di rado, sono state oggetto di rappresentazioni distorte.

Il rapporto tra queste realtà associative e l’amministrazione capitolina ha tuttavia conosciuto, dagli anni Novanta a oggi, fasi alterne e spesso conflittuali. Emblematica, in questo senso, è la disciplina dei beni pubblici adottata nel 2015, che, perseguendo una logica prevalentemente orientata alla valorizzazione economica e alla messa a reddito del patrimonio immobiliare comunale, ha sostanzialmente escluso ogni forma di dialogo con il mondo dell’associazionismo, dando origine a un lungo contenzioso. In quella vicenda, tuttavia, la giurisprudenza ha riconosciuto le ragioni delle associazioni, valorizzando proprio il rilievo costituzionale dell’uso sociale dei beni pubblici.

Le vicende ricostruite criticamente nel volume restituiscono così, con particolare efficacia, il significato originario del regime costituzionale della proprietà pubblica: un regime nel quale l’utilizzazione dei beni pubblici è funzionalmente orientata alla realizzazione della forma di Stato democratico-sociale e, attraverso di essa, alla garanzia e all’effettiva attuazione dei diritti e delle libertà di tutti.