La riforma del diritto d’asilo e la condizione dello straniero in Europa

Quello inerente alla riforma del c.d. “sistema di Dublino” è un processo di dimensioni considerevoli, sia in termini sostanziali sia per l’ovvio impatto che, in termini formali, tale riforma avrà su un intero corpus legislativo che ha sino ad oggi sostenuto il funzionamento di cooperazione tra Stati membri dell’Unione europea nello specifico ambito coperto dall’art. 78 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (diritto d’asilo e protezione internazionale). La riforma è stata avviata formalmente dalla Commissione europea – istituzione che notoriamente nel sistema dell’Unione detiene il diritto di iniziativa legislativa – attraverso il documento Un nuovo patto sulla migrazione e l'asilo con il quale venivano “squadernate” tutte le questioni lasciate aperte dall’allora vigente assetto normativo.

Il regime “Dublino” non ha mai avuto la finalità di stabilire regole che potessero derogare ai criteri già vigenti a livello di diritto internazionale in materia (richiesta d’asilo e c.d. “protezione internazionale”, la prima risalente a regole di diritto internazionale consuetudinario prevalentemente relative ai temi della protezione diplomatica, la seconda di più recente formulazione a seguito del secondo conflitto bellico e delle drammatiche condizioni di cittadini fuggiti dai propri paesi d’origine, espulsi o sfollati, anche nel continente europeo). Il diritto d’asilo attiene infatti a una prerogativa dell’individuo di carattere prettamente “procedurale”, concernente il diritto individuale, per l’appunto, di richiedere “asilo” inteso quale protezione da parte delle autorità di uno Stato di cui non si sia cittadini nazionali, senza per questo avere il diritto ad ottenere tale stessa tutela.

In effetti, a tale diritto sono sottesi altri diritti individuali di cui il richiedente asilo lamenta la violazione da parte del proprio Stato di nazionalità o “provenienza” (tale distinzione attiene alla possibilità che il richiedente asilo subisca le lesioni dei propri diritti anche in uno Stato di c.d. “transito”). Nella comunità internazionale, a partire dal secondo dopoguerra, si è poi radicato un’ulteriore declinazione del diritto individuale d’asilo, resa esplicita attraverso la Convenzione di Ginevra sui rifugiati del 1951. Con tale termine – “rifugiati” – ci si intende riferire a situazioni individuali di esposizione a rischi per la vita e la libertà personale in un Paese terzo di provenienza, sia quest’ultimo quello di cui la persona abbia la cittadinanza o sia tale Paese quello dal quale la stessa persona abbia solamente “transitato” prima di accedere alle frontiere esterne di un Paese di accoglienza. In tal caso, però, il livello di esposizione a tali rischi si ritiene dimostrato in genere tramite report-Paese redatti dall’Agenzia dell’ONU per i rifugiati (UNHCR), data la gravità della situazione esistente nei territori di provenienza, tale per cui si può dire che le autorità di tali Stati terzi non sono in grado (nella migliore delle ipotesi) di proteggere le persone dai rischi di compromissione dell’incolumità o della libertà individuale.

Dinanzi a tale quadro generalissimo, gli accordi di Dublino hanno transitato i parametri internazionalistici accennati nel sistema di rapporti tra stati appartenenti, allora, alle comunità europee e, oggi, all’Unione europea. Da questo punto di vista occorre quindi constatare preliminarmente come la regola del c.d. “paese di primo ingresso” resti la base e la fonte ispiratrice di tutta l’impalcatura del sistema nella dimensione “regionale” attinente all’Unione europea.

Nel nuovo Regolamento 2024/1351 del 14 maggio 2024 la regola richiamata si ricava esplicitamente dall’art. 17 che sancisce l’obbligo per il richiedente di presentare la domanda d’asilo nel primo Paese membro dell’Unione presso il quale questi faccia ingresso. Assume poi particolare rilievo la previsione (attualmente confluita nell’art. 16 del Regolamento citato) inerente al divieto di “trasferimento” dei richiedenti verso Stati membri dell’Unione nei quali i diritti umani (con riferimento a quelli per i quali i richiedenti chiedono appunto protezione) non vengano adeguatamente garantiti dalle autorità pubbliche nazionali. La disposizione risale a una riforma già inserita nel regolamento ancora vigente, scaturita da una giurisprudenza sia della Corte di giustizia dell’Unione sia della Corte europea dei diritti dell’uomo dalla quale era emersa la violazione dei diritti dei richiedenti protezione in particolare in Grecia, da ciò conseguendo l’impossibilità per un altro Stato membro dell’Unione (nel caso di specie, l’Italia) di ritenere la Grecia stessa quale altro Stato membro dell’Unione c.d. “sicuro”, cioè presso il quale eseguire un trasferimento di richiedenti protezione internazionale senza che ciò potesse implicare violazione di quelle stesse prerogative individuali di natura fondamentale.

Si collega a quanto sopra indicato l’insistito richiamo, in tutto l’atto legislativo in esame, al criterio della solidarietà tra Stati membri dell’Unione. Tale criterio risale all’art. 80 TFUE ed è stato particolarmente insistito negli ultimi anni sia da parte della Commissione europea sia da parte della Corte di giustizia dell’Unione nell’attuazione delle operazioni di “trasferimento” su accennate, a fini di redistribuzione tra Stati membri dell’Unione di richiedenti protezione internazionale. Tale redistribuzione si fonda su un concetto di “condivisione” della responsabilità derivante dalla gestione di migranti che in gergo vengono indicati come “qualificati” in quanto, cioè, richiedenti protezione internazionale. Il numero di soggetti “ricollocabili” è indicato nel limite dei 30.000 annui ma con possibilità di deroga. Rimarchevole la rilevanza offerta al criterio in questione – solidarietà – attraverso l’istituzionalizzazione di un “forum” della solidarietà e di un “coordinatore” a livello dell’Unione sull’applicazione del medesimo criterio.

Quanto da ultimo segnalato in ordine al principio di solidarietà ha una sua rilevanza con riguardo alla dimensione “esterna” del sistema indicato. Tale aspetto è infatti immediatamente affrontato dal nuovo Regolamento in tema di asilo la cui Parte seconda, al Capo I, dedica specifica attenzione all’approccio “globale” che dovrà essere applicato per affrontare il tema. Tale approccio riguarda il riferimento in primis alla dimensione “interna” delle questioni attinenti al diritto d’asilo, definite nel Regolamento come “componenti interne” dell’approccio globale. Tra queste ritroviamo anche riferimenti espliciti a specifici aspetti delle politiche riconducibili anche indirettamente al tema del diritto d’asilo e della protezione internazionale, come quelle concernenti la lotta allo sfruttamento lavorativo di cittadini di paesi terzi irregolarmente presenti nell’Unione. Il Regolamento fa altresì esplicito riferimento alle “componenti esterne” del citato approccio globale alle politiche d’asilo. Tra queste, vale la pena di menzionare la lotta ai traffici di persone (c.d. “tratta”), che la stessa Corte europea dei diritti dell’uomo (c.d. “di Strasburgo”) ha ricondotto al più generale divieto di schiavitù di cui all’art. 4 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e le libertà fondamentali (CEDU), accostando così le finalità del contrasto alla tratta stessa a quelle concernenti il contrasto al lavoro forzato (rilevando quindi il richiamo già effettuato alla lotta allo sfruttamento lavorativo di migranti irregolari inserita tra le “componenti interne” dell’approccio globale di cui si discute).

Vale la pena anche risalire al citato atto della Commissione per un approccio pienamente integrato e coerente delle politiche migratorie, così come ricavabile anche dai due Global compacts delle N.U. su migrazione e rifugiati del 2018. In effetti, la stessa Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite (“Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development”), riconosce, inter alia, il contributo positivo dei migranti agli obiettivi della crescita inclusiva e dello sviluppo sostenibile, cfr. in particolare p. 25 della relativa risoluzione, dove si legge nell’incipit: “We recognize the positive contribution of migrants for inclusive growth and sustainable development”. Si può quindi osservare come le finalità sottese all’iniziativa avviata dal Governo italiano e quelle perseguite a livello dell’Unione si integrino reciprocamente, delineandosi un complessivo rilancio delle politiche di sostegno allo sviluppo di paesi terzi all’interno delle quali le questioni migratorie verrebbero affrontate in coerenza con quanto previsto all’art. 5 del Regolamento 1351/2024 (inerente alle “componenti esterne” dell’asilo).

Qualche considerazione conclusiva.

La retorica del “cambio di paradigma”, rappresentato, ad esempio, dal nuovo testo della direttiva c.d. “rimpatri” approvato da poco in Parlamento europeo e in fase di pubblicazione (si veda la vigente direttiva 2008/115), si scontra con elementi di dettaglio che derivano non solo dalla difficile applicabilità di alcuni istituti della “nuova” disciplina, come per esempio il sistema dei rimpatri e di accordi con paesi terzi eventualmente ritenuti adatti all’accoglienza di quanti non hanno valido titolo a permanere in un Paese dell’Unione. Rileva però anche il quadro di questioni derivanti dagli obiettivi perseguiti tramite la disciplina dei richiedenti protezione internazionale. Occorre partire dalla considerazione del fatto che chi commette reato nel territorio di uno Stato membro dell’Unione, straniero o italiano che sia, deve essere perseguito e sanzionato in tale stesso Paese (sulla base del criterio tralaticio della territorialità del diritto penale). Anche volendo prescindere da ciò, si deve comunque constatare che pensare di risolvere il problema dell’irregolarità formale delle persone (comprese quelle che abbiano subito una condanna penale) attraverso la pratica degli accordi con paesi terzi (di provenienza o transito di tali stesse persone) resta un’idea che ha qualche profilo di ingenuità. Sul piano internazionalistico, poi, la destabilizzazione a livello regionale – restando al Mediterraneo – che rileva dai molteplici teatri di crisi che peraltro sono stati estesi ed aggravati dai fatti inerenti alla striscia di Gaza, rende la pratica dei respingimenti quantomeno problematica. In ogni caso, l’ingenuità risiede anche nel fatto di non considerare che su Paesi prospicenti sia il Mar Mediterraneo sia i confini terrestri esteuropei (in riferimento alla c.d. “rotta balcanica”) grava pur sempre la responsabilità del trattamento delle domande di ingresso sia uti singuli sia come richiedenti protezione internazionale. Allo stesso modo, su tali Paesi graverà anche l’onere dei suddetti respingimenti di migranti irregolari. Pare francamente difficile interpretare tale soluzione come un successo, visto che una tale massa di persone e mole di lavoro non viene, peraltro, condivisa materialmente con gli altri paesi dell’Unione. Questo ovviamente restando aderenti alla logica – invero difficilmente accettabile – della persistente criminalizzazione della presenza di persone non nazionali in uno Stato membro dell’Unione. Tale approccio rischia quindi, nella sua impostazione ideologica delle questioni in oggetto, di risultare tanto più inefficace quanto più ispirato a idee di tipo xenofobo che associno la presenza – tanto regolare quanto irregolare – di una persona straniera sul territorio nazionale a una minaccia in quanto tale alla sicurezza interna. D’altro canto, è noto che l’approccio a tali questioni dovrebbe, al contrario, restare di tipo casistico, se ispirato correttamente ai criteri generali dello Stato di diritto e della tutela dei diritti umani, in modo da consentire alla persona interessata di esporre alle autorità dello Stato di accoglienza la propria condizione specifica.

E poi. Dietro la criminalizzazione dell’immigrazione sembra emergere con chiarezza l’idea che lo straniero resti sempre un soggetto economicamente in difficoltà, una persona priva di mezzi materiali, alla ricerca, per sé stesso e magari anche per una eventuale famiglia, di una vita più sicura o semplicemente più libera e con delle prospettive meno incerte. Mentre invece il turbocapitalismo contemporaneo pone l’investitore straniero – titolare di grandi capacità economiche o che sia riferibile a una società multinazionale che opera su scala globale – in una posizione di privilegio proprio sotto il profilo giuridico ed economico, tutelando l’investimento di capitali (sorretto dal principio della libera circolazione dei capitali stessi) anche in quanto presuntivamente portatore di fattori di sviluppo economico nello Stato di accoglienza. Vero è che i grandi accordi sugli investimenti stranieri come il CETA tra UE e Canada rappresentano certamente una modalità attraverso la quale si è tentato (con parziale successo) di disciplinare le questioni richiamate in modo quanto più coerente a criteri di sostenibilità e di tutela degli interessi in gioco, da un lato quelli dell’investitore, dall’altro quelli dello Stato di accoglienza dell’investimento. Tuttavia, al di là di profili strettamente giuridico-istituzionali, emergono con prepotenza – probabilmente anche grazie al montare della retorica xenofoba – le discrasie di un sistema economico che relega la persona umana (quella priva di risorse e che deve svolgere un’attività lavorativa salariata per poter sopravvivere) in una dimensione eternamente precaria (ma non è forse così anche per i lavoratori “nazionali” del mondo occidentale?), in un sistema in cui la precarietà stessa deve essere intesa in termini sia sostanziali sia formali. Anzi, la condizione di irregolarità – anche dinanzi a istanze di protezione – qualifica la persona in modo pregiudiziale, ne determina il destino di “prigioniero” o di soggetto condannato a un perenne nomadismo che lo relega in casi estremi all’apolidia forzata.

Lo Stato, in quest’ottica, si “lava le mani” della condizione umana, distinguendo in modo quanto più sbrigativo e brutale – il fattore-tempo delle procedure di accertamento dello status della persona non nazionale resta il leit motiv della riforma – tra cittadini e non cittadini, e non tra persone portatrici non solo di storie ed esperienze tutte diversificate, ma anche di diritti prima acquisiti e poi progressivamente annientati lungo viaggi dettati da un’esigenza di tipo primario quale il diritto di vivere, come tale spettante a tutti e a ciascuno.

La xenofobia è quindi un tipico strumento di “rimozione freudiana” del problema tutto umano della sofferenza (nella quale in definitiva tutti noi quotidianamente ci specchiamo) e della necessità che essa sia affrontata nell’ascolto dell’altro, impossibile se non si radichi un’idea di accoglienza anche solo temporanea di chiunque porti con sé i connotati dello “straniero”, parola che già Camus definiva in termini non solo fattuali, ma perfino simbolici ed esistenziali.

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