La pazienza istituzionale come nuova frontiera della politica industriale

C'è un modo molto semplice per raccontare il ritorno della politica industriale in Italia: dopo decenni di ritirata, lo Stato sembra tornare al centro. È una storia che ripropone la vecchia domanda – quanto Stato, quanto mercato – e ognuno può affrontarla con le proprie convinzioni. Ma è anche una storia fuorviante, perché ripropone un dilemma ormai logoro e non più così centrale. La questione decisiva del capitalismo contemporaneo sta infatti altrove: non nello spazio della proprietà, ma in quello, meno esplorato, del tempo.

La domanda che conta, oggi, non è quanta economia lo Stato debba possedere, ma chi, nel sistema Paese, sia nella posizione istituzionale di possedere il tempo. Jens Beckert ha mostrato che il capitalismo è, in senso proprio, un sistema di gestione di futuri immaginati: ogni investimento è una scommessa su uno stato del mondo che non esiste ancora, e la fiducia in quel futuro è essa stessa una risorsa produttiva. Se accettiamo questa tesi, la vera domanda sulla politica industriale non è più "chi alloca il capitale", ma chi è in grado di rendere credibile, nel presente, un impegno che si dispiegherà su un orizzonte che nessun attore privato è strutturalmente in grado di tollerare.

Questa non deve essere letta come accusa ideologica al mercato, ma piuttosto come la descrizione di un vincolo strutturale che lo caratterizza. La finanza opera per costruzione su orizzonti brevi: i fondi misurano le performance in trimestri, i consigli di amministrazione ragionano su piani triennali, le imprese quotate sono valutate sulla loro capacità di produrre segnali immediati per il mercato. È un problema di agenzia temporale prima ancora che economica: chi gestisce capitale altrui risponde a un principale – l'investitore o l'azionista – il cui orizzonte di valutazione è strutturalmente più corto dell'orizzonte in cui certe tecnologie maturano. Le tecnologie strategiche per la sicurezza di un Paese – semiconduttori, materiali critici, transizione energetica, filiere farmaceutiche – richiedono investimenti i cui ritorni, quando arrivano, si manifestano su archi temporali che nessun principale privato è disposto a tollerare. Il contributo di Mazzucato ha spostato il dibattito dalla correzione dei fallimenti del mercato alla creazione di mercati orientati da missioni pubbliche. Ma anche questa prospettiva lascia aperta una domanda: quali istituzioni possiedono la capacità di mantenere una missione oltre la contingenza politica? Douglass North e Barry Weingast, studiando la nascita delle istituzioni finanziarie inglesi del Seicento, avevano già mostrato come lo sviluppo economico di lungo periodo dipenda meno dalla disponibilità di capitale che dalla capacità di un'autorità politica di vincolare se stessa in modo credibile, sottraendo alcune decisioni alla propria stessa discrezionalità futura. Il problema industriale contemporaneo è, in questo senso, un problema classico di credible commitment in chiave di politica economica: chi, in una democrazia che si rinnova ogni cinque anni e in un'economia che si aggiorna ogni secondo, può legittimamente immobilizzare risorse oggi per un risultato che vedrà, se tutto va bene, forse un'altra generazione?

La difficoltà nasce dalla coesistenza forzata di temporalità governate da grammatiche incompatibili. La finanza guarda ai trimestri e premia la liquidità: la sua unità di misura è la reversibilità, ossia la possibilità di disfare una posizione. La politica democratica guarda invece alle legislature e premia i risultati visibili: la sua unità di misura è la rivendicabilità, la possibilità di attribuire un merito a un mandato specifico. L'innovazione tecnologica guarda ai decenni e non risponde né alla logica della reversibilità né a quella della rivendicabilità, ma a una terza grammatica, quella dell'irreversibilità: le competenze scientifiche, le filiere industriali, gli ecosistemi energetici si costruiscono per accumulazione lenta, e ogni interruzione definisce una perdita di conoscenza difficilmente recuperabile. Nessuno dei tre attori in gioco – mercato, politica, tecnologia – è strutturalmente in grado di imporre la propria grammatica temporale alle altre due.

Wolfgang Streeck, in un celebre saggio, ha descritto come gli Stati comprino pace sociale indebitandosi, rinviando così conflitti distributivi che la crescita non è più in grado di assorbire. È una diagnosi pensata per il welfare, ma la sua struttura logica si applica, capovolta, al campo industriale: se lo Stato può comprare tempo sociale indebitandosi verso il futuro, può in linea di principio comprare tempo industriale vincolando il proprio stesso futuro decisionale, ossia sottraendo alcune scelte strategiche alla dittatura del ciclo breve per consentire loro di dispiegarsi secondo la propria grammatica. Non si tratta, in questo caso, di correggere un andamento scorretto – la funzione classicamente attribuita all'intervento pubblico – ma di sospendere, per un tempo definito, la pretesa stessa di un rendimento verificabile nel breve periodo.

Il caso internazionale più rilevante viene dagli sviluppi asiatici studiati da Alice Amsden e Robert Wade (Amsden, 1989; Wade, 1990), che sono definiti non tanto per l'intensità dell'intervento pubblico, spesso enfatizzata a torto come il tratto distintivo, quanto per la capacità di quelle amministrazioni di costruire agenzie dotate di una reputazione capace di sopravvivere ai singoli governi. Peter Evans ha chiamato questa formula embedded autonomy: burocrazie sufficientemente immerse nel tessuto industriale da comprenderne le esigenze, ma sufficientemente autonome dalla politica contingente da poter mantenere un impegno oltre l'orizzonte di un singolo governo (Evans, 1995). È una combinazione rara e la sua rarità è precisamente ciò che la rende, in senso proprio, una forma di capitale.

Guardare al tempo come una risorsa autonoma, e non come un semplice sottoprodotto delle decisioni di investimento, sposta l'asse dell'intera questione industriale. Non ci si interroga più su quanto capitale pubblico stanziare, ma su quali istituzioni – esistenti o da ripensare – siano strutturalmente in grado di assumere un impegno credibile su archi temporali che eccedono sia il ciclo di mercato sia il ciclo elettorale, in un contesto in cui entrambi gli attori dominanti sono, per ragioni opposte ma convergenti, disincentivati a farlo. La scarsità, in questo quadro, non è di capitale disponibile, ma di quella che si potrebbe chiamare affidabilità temporale: una risorsa che non si genera con uno stanziamento di bilancio, ma si accumula lentamente, e altrettanto lentamente si dissipa a ogni discontinuità.

Da questa angolazione emerge uno dei limiti storici, poco discussi, della politica industriale italiana. Non è mancato lo Stato in senso quantitativo, né sono mancati gli strumenti. È mancata, piuttosto, la continuità come categoria istituzionale a sé, delegando il tutto spesso a incentivi temporanei, Questo non è un problema di intensità dell'intervento pubblico, ma di grammatica temporale in senso stretto: uno Stato che interviene molto ma discontinuamente trasferisce risorse senza costruire affidabilità, ed è quest'ultima la variabile che condiziona la possibilità stessa che una traiettoria industriale lunga possa dispiegarsi.

Nei prossimi vent'anni, la sovranità industriale di un Paese si misurerà probabilmente meno sul numero di imprese in cui lo Stato detiene una quota, e più sulla sua capacità di proteggere alcune decisioni strategiche dall'usura di due temporalità concorrenti – quella dei mercati trimestrali e quella, non meno impaziente, delle legislature. La vera scarsità del capitalismo contemporaneo, in questo senso, è la pazienza istituzionale: la capacità di un'istituzione di vincolare oggi se stessa a un futuro che altri raccoglieranno.