La battaglia della moneta fiscale in Italia

La crisi del debito sovrano che, a partire dal 2011, ha colpito diversi paesi dell'Eurozona ha creato profonde tensioni politiche all'interno dell'Unione Europea. In seguito a tale crisi, sono emerse numerose proposte per contrastare le politiche di austerità con una politica monetaria innovativa, condotta a livello nazionale ma preservando l'unione monetaria e il ruolo dell'euro. Non meno di quaranta di queste proposte riguardavano i paesi più colpiti dalla crisi, in particolare la Grecia. Intellettuali, accademici e professionisti del settore bancario e finanziario, proponevano l'emissione da parte di alcuni Stati membri di "valute fiscali" che fungessero da mezzo di pagamento complementare all'euro. Ciò avrebbe significato considerare l'euro non come una moneta unica, bensì come una moneta comune, condivisa da tutti gli Stati membri e a corso legale, lasciando aperta la possibilità di far circolare valute complementari a livello nazionale.

Questo articolo si concentra sull'unica proposta di questo tipo giunta alla fase di attuazione: i Certificati di credito fiscale (CCF), un meccanismo innovativo che è stato oggetto di un'autentica battaglia politica e istituzionale sia a livello nazionale che europeo. Introdotti nel 2020 dal governo di Giuseppe Conte del Movimento 5 Stelle, i CCF si sono dimostrati efficaci nel rilanciare gli investimenti nel settore delle costruzioni e nel ridurre il debito pubblico. Pur essendo compatibili con il diritto europeo, l'esperimento è stato sistematicamente ostacolato dai governi successivi (Mario Draghi e poi Giorgia Meloni) e completamente interrotto nel 2024.

Dai crediti d'imposta alla moneta fiscale

I crediti d'imposta sono utilizzati dalla maggior parte degli Stati per indirizzare la spesa privata verso obiettivi pubblici; Essi assumono la forma di titoli (certificati) che, alla scadenza, consentono la riduzione di imposte o altri debiti dovuti da famiglie o imprese allo Stato (contributi previdenziali, tasse, multe, ecc.). Per trasformarli in moneta fiscale, è sufficiente renderli liberamente trasferibili tra gli operatori economici, in altre parole, consentire loro di utilizzarli come mezzo di pagamento supplementare – nel caso italiano, per saldare in tutto o in parte la fattura per lavori di ristrutturazione edilizia e di installazione di impianti ad elevata efficienza energetica e impianti alimentati a fonti rinnovabili. Il credito d'imposta inizia quindi a circolare nell'economia fino alla data in cui deve essere effettivamente utilizzato. La valuta supplementare viene poi distrutta sotto forma di riduzione fiscale effettiva, a beneficio dell'operatore che la detiene al termine della transazione. L'innovazione dei CCF italiani è stata quindi quella di creare uno strumento di pagamento supplementare che le imprese erano libere di accettare o rifiutare come pagamento, mantenendo l'euro come moneta unica a corso legale.

Come il credito d'imposta stesso, la moneta fiscale serve a orientare gli investimenti privati ​​verso obiettivi di politica pubblica. Ma i suoi vantaggi non si fermano qui: è anche un modo per aumentare l'offerta di moneta, per immettere liquidità al fine di soddisfare la domanda, indirizzandola al contempo verso la produzione di beni e servizi necessari alla vita delle popolazioni colpite dalla povertà (in questo caso, l'insicurezza energetica). Poiché i crediti d'imposta vengono emessi gratuitamente e non sono soggetti ad attacchi speculativi, come può accadere con i titoli di Stato venduti all'asta, il governo acquisisce anche autonomia dai mercati finanziari e può ridurre l'onere del debito pubblico. Infine, poiché i crediti d'imposta trasferibili sono "non rimborsabili" – il che significa che il governo, alla loro scadenza, non si impegna a convertirli in euro ma solo a compensarli con riduzioni fiscali – il meccanismo non è soggetto ai vincoli del Patto di stabilità e crescita, in particolare al limite del deficit pubblico al 3% del PIL. La loro emissione non aumenta il debito pubblico e il loro impatto sulle finanze pubbliche si fa sentire solo quando vengono effettivamente utilizzati per ridurre le imposte, non al momento dell'emissione.

La storia dell'esperienza italiana

La storia del CCF risale all'ottobre 2014 e alla creazione di un gruppo di lavoro i cui membri si ispirarono al libro di Marco Cattaneo e Giovanni Zibordi, La soluzione per l’euro, pubblicato nel marzo dello stesso anno. Dopo una fase di sviluppo e numerose discussioni con tutti i partiti politici, nonché con organizzazioni professionali e sindacali, il gruppo riuscì a convincere il governo di Giuseppe Conte, del Movimento 5 Stelle, ad attuare un sistema mirato al finanziamento delle ristrutturazioni edilizie e all'acquisto di impianti ad elevata efficienza energetica. Così, la moneta fiscale prese il via con il superbonus, l'ecobonus e altri contributi per l'edilizia. Sia la risposta positiva a queste misure da parte degli attori economici, in particolare delle imprese di costruzione e delle banche, sia i loro risultati macroeconomici hanno dimostrato la validità della proposta.

Le detrazioni fiscali esistevano già per le famiglie e le imprese del settore edile, ma con il classico svantaggio di favorire solo le famiglie più ricche, che pagano abbastanza tasse da avere un incentivo a ridurle. Il passaggio ai crediti d'imposta trasferibili ha immediatamente creato un maggiore potere d'acquisto riducendo le spese vive del cliente e trasferendo il credito all'impresa che esegue i lavori.

Dalla seconda metà del 2020, i crediti d'imposta liberamente negoziabili sono stati emessi in massa, anche con l'obiettivo di rilanciare rapidamente questo settore, duramente colpito dalla crisi. In pratica, chi decide di intraprendere lavori di ristrutturazione può ricevere un certo importo di credito d'imposta dal governo, che viene poi versato al fornitore del servizio. Se l'impresa è d'accordo, il cliente paga solo una parte della fattura in euro, mentre il resto è coperto dal credito d'imposta. Questo viene definito "sconto in fattura". Tuttavia, essendo meno liquido della moneta a corso legale, il credito d'imposta ha un valore di mercato in euro inferiore al suo valore nominale. È quindi probabile che l'impresa edile chieda al cliente un pagamento aggiuntivo per compensare tale deprezzamento. Ad esempio, per i crediti d'imposta che consentono la ristrutturazione di un appartamento privato, ripartiti su cinque anni e pari al 50% della spesa totale, l'impresa potrebbe stimare di coprire effettivamente il 40% dell'importo totale e non il 50%, e chiedere al cliente un pagamento aggiuntivo del 10% in euro. Lo sconto sarebbe quindi pari solo al 40% del costo totale, mentre il cliente pagherebbe il 60% in euro.

L'impresa ha quindi diverse opzioni. La prima è quella di recarsi in banca per convertire i CCF, applicando uno sconto; è proprio l'anticipazione di questo sconto che ha indotto l’impresa a richiedere al cliente un ulteriore 10% in euro. La banca che accetta tale somma può poi utilizzarla per saldare il proprio debito fiscale. Nel caso di detrazioni ripartite su cinque anni, lo sconto applicato dalle banche per l'acquisto di crediti d'imposta era di circa il 10%, con variazioni da una banca all'altra.

La seconda opzione consiste nella vendita del credito d'imposta – anche in questo caso, a sconto – ad altre aziende che lo utilizzano poi per ridurre le proprie imposte. Il rischio speculativo associato allo sconto è rimasto molto limitato, poiché i venditori possono facilmente trovare l'offerta migliore sul mercato per minimizzarlo. Durante la prima fase del progetto (2020-2021), i crediti d'imposta differiti per cinque anni sono stati convertiti in euro con uno sconto del 10% su cinque anni, ovvero del 2% annuo, equivalente al tasso di interesse sui prestiti bancari. Tale trasferimento è soggetto a condizioni specifiche, tra cui la tracciabilità e la notifica alle autorità fiscali. I crediti d'imposta acquisiti sono quindi immediatamente riconosciuti dalle autorità fiscali e pronti per essere utilizzati. Il credito è visibile nella dichiarazione dei redditi e, una volta trasferito, può essere utilizzato immediatamente per pagare imposte, contributi previdenziali e premi assicurativi.

Infine, le aziende possono anche scambiarlo con beni o servizi. Purtroppo, mancano dati per determinare in che misura abbiano utilizzato i crediti d'imposta per pagare i propri fornitori. Naturalmente, la partecipazione a questo sistema è volontaria. È a questa condizione che i certificati di credito d'imposta sono conformi alle normative europee, in quanto non mettono in discussione l'euro quale moneta unica a corso legale.

Il programma poteva essere esteso ad altri settori (investimenti industriali, veicoli elettrici, opere pubbliche, ecc.), ma il Ministero dell'Economia si è opposto.

L'ammontare dei CCF emessi tra il 2020 e il 2023 ha raggiunto circa 200 miliardi di euro. Una somma considerevole, sebbene distribuita su più anni, basata sull'idea che la ripresa economica avrebbe incrementato le entrate fiscali al di sopra del deficit che si verifica alla scadenza dei crediti d'imposta. Tale importo va inoltre confrontato con i 900 miliardi di euro di entrate fiscali e contributive che lo Stato italiano incassa ogni anno.

Qual è l'impatto ambientale ed economico?

Il sistema ha funzionato bene nel 2020-2021 grazie alla trasferibilità illimitata. Tuttavia, a partire dal 2022, il governo di Mario Draghi ha limitato la trasferibilità di un CCF a tre trasferimenti, con il pretesto di combattere le frodi. La giustificazione era fallace, poiché il rischio maggiore di frode si verifica nella prima fase, quando i crediti d'imposta vengono concessi sulla base di documenti falsi che attestano lavori inesistenti. La vera ragione di questo intervento è stata l'ostilità verso la circolazione di crediti d'imposta che potevano costituire un mezzo di pagamento integrativo dell'euro.

Di conseguenza, è diventato più difficile convertire i crediti d'imposta in euro e lo sconto bancario è schizzato alle stelle, riducendo l'afflusso di euro nell'economia. Il sistema si è paralizzato, con un numero sempre minore di imprese che accettavano i crediti d'imposta a causa della loro limitata trasferibilità.

Pertanto, qualsiasi tentativo di valutazione deve concentrarsi su un periodo molto breve: gli anni 2021-2022. Dal punto di vista ambientale, in questi due anni il numero di progetti e la spesa totale sono praticamente triplicati. Così, tra il 2021 e il 2023, gli impianti fotovoltaici sui tetti legati alla ristrutturazione degli edifici sono aumentati del 60%, passando da 13 a 21 GW di capacità installata, il che rappresenta un incremento nella produzione di energia elettrica di oltre 8.000 GWh.

Dal punto di vista economico, l'inclusione del regime nel settore delle costruzioni e le riforme di Mario Draghi hanno inciso significativamente sull'efficacia del sistema, che si basava sulla libera circolazione dei crediti d'imposta. I lavori di ristrutturazione hanno fornito l'impatto economico iniziale e, se i crediti d'imposta avessero potuto circolare liberamente, i loro effetti si sarebbero estesi ben oltre il settore delle costruzioni e sarebbero continuati fino alla loro scadenza.

Tuttavia, l'impatto è tutt'altro che trascurabile: il programma CCF ha stimolato i lavori di ristrutturazione e il settore edile italiano ha registrato un boom. Gli anni 2020-2023 sono stati anche quelli in cui l'Italia ha registrato una performance macroeconomica significativamente migliore rispetto a Francia e Spagna, in termini di crescita del PIL reale e tasso di investimenti. In uno scenario controfattuale, si può ipotizzare che il settore industriale italiano, in recessione dal secondo trimestre del 2022, avrebbe subito una depressione ancora più grave senza il dinamismo del settore delle costruzioni, che ha stimolato diversi sottosettori industriali (finestre, illuminazione, caldaie, ecc.).

Soprattutto, il rapporto debito/PIL è diminuito drasticamente rispetto al picco del 2020, passando dal 154,9% del 2020 al 133,9% del 2023, principalmente a causa dell'aumento delle entrate fiscali generate dalla crescita economica. A tal proposito, il Centro Ricerche Economiche, Sociologiche e di Mercato per l’Edilizia e il Territorio (Cresme) ha dimostrato che per ogni 100 euro di crediti d'imposta trasferibili per l'edilizia, vengono rimborsati 34 euro di imposte grazie all'aumento delle entrate fiscali generate dalla crescita dell'attività economica, per cui il costo netto per lo Stato è di 66 euro. La Banca d'Italia, dal canto suo, ha stimato un moltiplicatore di circa 1, il che significa che con 100 euro di crediti d'imposta si generano 100 euro di PIL. Se mettiamo in relazione il costo netto dello Stato con l'aumento del PIL – 66/100 – osserviamo che il PIL aumenta più del debito, il che riduce il rapporto debito/PIL fino a farlo tornare al valore del 2019, mentre è aumentato di 12 punti in Francia e di 7,4 punti in Spagna.

Controffensiva contabile

Se i CCF sembrano così iconoclasti agli economisti tradizionali, è perché possono essere presentati alla banca e scambiati con euro, con uno sconto che varia nel tempo; con l'avvicinarsi della data di scadenza, lo sconto tende a zero. Permettono quindi agli Stati di creare indirettamente euro, e questa creazione di moneta sfugge al controllo della Banca Centrale Europea (BCE). Da qui le feroci reazioni di Eurostat e dei servizi tecnici italiani, che hanno tentato con ogni mezzo di bloccare il diritto dei beneficiari di sovvenzioni edilizie e di ecobonus di trasferirli a terzi. Inoltre, se gli importi dei crediti d'imposta concessi ogni anno non sono fissati in anticipo ma sono determinati dalla domanda, il mercato e le autorità europee potrebbero non conoscerne l'importo preciso in un dato anno. Questa situazione si è verificata in Italia a partire dal 2021, quando l'emissione di crediti d'imposta è aumentata in modo incontrollato e gli importi concessi sono stati scoperti a posteriori.

Per tutti questi motivi, l'emissione di crediti d'imposta trasferibili è stata vista con estrema preoccupazione dalla Commissione europea e dalla BCE. Il problema per le autorità europee è che i crediti d'imposta trasferibili sono perfettamente legali secondo il diritto dell'Eurozona e, pertanto, la loro emissione non può essere impedita per motivi legali. La controffensiva ha quindi comportato la manipolazione dei principi contabili relativi alla definizione precisa del debito pubblico.

Per comprendere meglio questo aspetto, torniamo al disavanzo pubblico italiano per il periodo in questione. È rimasto molto elevato, oltre il 7% del PIL nel periodo 2020-2023, un valore di gran lunga superiore a quello del periodo precedente. In realtà, questo tasso è stato gonfiato artificialmente dalla riclassificazione dei crediti d'imposta non pagabili come crediti d'imposta pagabili. Vale la pena ricordare che, secondo il Sistema europeo dei conti nazionali e regionali (SEC 2010), i crediti d'imposta si dividono in due tipologie: crediti pagabili, per i quali lo Stato rimborsa in contanti (euro) la parte non compensata, e crediti non pagabili, per i quali non è previsto alcun rimborso. Secondo il paragrafo 20.167 del SEC, i crediti d'imposta sono pagabili solo se l'importo del credito eccedente l'imposta dovuta viene versato al beneficiario in euro; se non sono rimborsabili in euro e sono limitati all'importo dell'imposta dovuta, sono considerati non pagabili. Poiché i crediti d'imposta pagabili sono registrati come spese pubbliche, aumentano il disavanzo non appena vengono emessi. I crediti d'imposta non pagabili, invece, dovrebbero essere registrati come riduzione delle entrate fiscali solo quando vengono utilizzati per compensare le passività fiscali. Pertanto, secondo il SEC 2010, se il governo non si assume alcun obbligo di pagamento, il credito d'imposta sarà non pagabile, anche se è trasferibile e può essere scambiato senza restrizioni. Ciò che conta è il diritto a un rimborso in contanti, non la trasferibilità.

Tuttavia, nel marzo 2023, Eurostat ha pubblicato un aggiornamento del Manuale sul disavanzo e il debito pubblico (MGDD) introducendo una nuova tipologia di credito d'imposta, nota come credito "borderline", che non esiste nel regolamento SEC. Nello specifico, si tratta di crediti trasferibili che, secondo Eurostat, hanno un'alta probabilità di essere interamente utilizzati come riduzioni fiscali e, per questo motivo, devono essere classificati come pagabili; in altre parole, sono considerati un aumento del disavanzo pubblico alla data di emissione. Ciò è sorprendente perché, anche se i crediti d'imposta circolano e vengono interamente utilizzati, il governo non sostiene alcuna spesa, non essendo tenuto a rimborsarli in euro. Pertanto, secondo Eurostat, un credito d'imposta trasferibile deve essere considerato "esigibile" anche se lo Stato non paga nulla: a nostro avviso, si tratta di una manipolazione contabile mirata specificamente ai crediti d'imposta per il settore edile emessi in Italia.

Questa nuova interpretazione ci sembra errata perché un credito d'imposta è esigibile solo se dà diritto a un rimborso in moneta legale (euro) per la parte non utilizzata per ridurre le imposte. Il fatto che possa circolare non ne cambia la natura; ciò che conta è se lo Stato si assume o meno un obbligo di pagamento, e quindi un debito che comporterà ulteriori spese future. Un credito d'imposta non esigibile, che non dà diritto al titolare a un rimborso in contanti, dovrebbe essere contabilizzato solo quando viene effettivamente utilizzato per pagare meno imposte.

Controffensiva politica

L'altra grande controffensiva, di natura politica, è stata lanciata già tra maggio e giugno 2021 dal governo Draghi. Il suo Ministro dell'Economia, Daniele Franco, riteneva che i vari crediti d'imposta per le costruzioni avrebbero fatto esplodere il debito pubblico e lo stesso Mario Draghi non ha esitato a paragonare il super-bonus agli aiuti al Biafra negli anni '70, famigerati per essere un esempio di sprechi e corruzione. Un'argomentazione piuttosto disonesta visto che le frodi rilevate dai servizi statali ammontavano al 4% del volume totale dei crediti concessi. Tale percentuale appare in linea con altri schemi di agevolazioni fiscali attuati in Italia e in altri Paesi. L'attacco alla libera circolazione dei crediti d'imposta è continuato fino alla caduta del governo Draghi nel luglio 2022 e ha portato alla riduzione della possibilità di trasferire i crediti d'imposta prima a un unico trasferimento, poi a tre, a causa delle proteste delle organizzazioni professionali. Queste misure sono state sufficienti a paralizzare il mercato dei crediti d'imposta, facendo schizzare alle stelle il loro tasso di sconto nelle banche, il che ha ridotto l'afflusso di euro nell'economia e quindi l'effetto moltiplicatore. Dopo la caduta di Mario Draghi, si è formato un governo di coalizione tra Fratelli d'Italia (il partito di estrema destra che è diventato la maggioranza), la Lega e Forza Italia, sotto la guida di Giorgia Meloni. Il nuovo Ministro dell'Economia, Giancarlo Giorgetti, membro della Lega e vicino a Draghi, ha immediatamente rilanciato l'attacco alla libera circolazione dei crediti d'imposta. Appoggiato dai principali organi di stampa, dalla Banca d'Italia, dalla Corte dei Conti e dall’Ufficio parlamentare di Bilancio, il governo Meloni, nell'aprile 2024, ha eliminato completamente la trasferibilità dei crediti d'imposta concessi al settore edile.

Questo costituisce, a nostro avviso, un doppio errore in un momento in cui la crescita dell'economia italiana è messa a repentaglio dall'aumento delle spese militari e dalla guerra commerciale avviata dall'amministrazione Trump, unitamente agli altissimi costi energetici. In primo luogo, perché con i crediti d'imposta lo Stato può finanziare l'economia senza dover anticipare euro e quindi senza dover ricorrere al mercato finanziario. In secondo luogo, perché i crediti d'imposta trasferibili possono essere convertiti in euro a un tasso di sconto basso, consentendo un immediato aumento del potere d'acquisto delle fasce più povere della popolazione e delle famiglie in generale.

La battaglia per la moneta fiscale continua

Questo strumento può essere di grande aiuto per rilanciare l'attività economica e ridurre il rapporto debito pubblico/PIL, ma anche per finanziare le ambizioni europee, come la direttiva "Case Verdi" volta a migliorare l'efficienza energetica del patrimonio edilizio. Lo strumento dei crediti d'imposta trasferibili rimane l'unico metodo di finanziamento che consente allo Stato e al settore privato di evitare di indebitarsi sul mercato e di finanziare le politiche pubbliche senza aumentare il deficit. Merita quindi di essere sperimentato e perfezionato in altri Paesi europei.

L'esperienza italiana indica una possibile direzione per una politica monetaria anti-austerità ma anche ecologica. In un momento in cui il circolo vizioso della crisi del debito pubblico e delle politiche di austerità si sta radicando anche in Francia, quest'ultima potrebbe essere il Paese più adatto ad implementare lo strumento del credito d'imposta trasferibile, al fine di finanziare non solo le ristrutturazioni edilizie, ma anche gli investimenti industriali e la transizione ecologica.

I campi di applicazione sono potenzialmente molto ampi: i crediti d'imposta trasferibili potrebbero essere utilizzati per finanziare investimenti pubblici, pagando in parte in euro e in parte con crediti fiscali; potrebbero inoltre integrare salari e pensioni delle classi sociali più povere attraverso carte fiscali elettroniche per acquistare cibo e pagare bollette di luce, gas e altre utenze. Poiché il suo valore è garantito grazie alle riduzioni d'imposta che consente, la moneta fiscale potrebbe teoricamente essere utilizzata per tutti i tipi di acquisti e quindi rimanere in circolazione, eliminando così la necessità per lo Stato di compensarla.

---

Il testo in francese, La bataille de la monnaie fiscale en Italie, è pubblicato dal trimestrale L'Economie Politique (maggio-luglio 2026), in libreria a partire dai prossimi giorni".