Intelligence e non punibilità: il difficile equilibrio

Il decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48, cosiddetto decreto Sicurezza, convertito con modificazioni nella legge n. 80/2025, è intervenuto in maniera significativa sulla disciplina delle garanzie funzionali riconosciute agli appartenenti ai servizi di informazione per la sicurezza. In particolare, l’articolo 31 ha modificato l’articolo 17 della legge n. 124/2007, rendendo permanente il regime derogatorio che, a partire dal decreto-legge n. 7/2015, aveva carattere temporaneo e ampliando il catalogo delle fattispecie per le quali può operare la speciale causa di giustificazione prevista dalla legge.

La riforma si inserisce in un contesto di crescente attenzione verso il contrasto al terrorismo e alla criminalità organizzata e ha alimentato un significativo dibattito dottrinale in ordine alla compatibilità dell’estensione delle garanzie funzionali con il principio di legalità penale e con le esigenze di controllo democratico sull’attività di intelligence.

L’articolo 17 della legge n. 124/2007 costituisce il fulcro del sistema delle garanzie funzionali riconosciute agli appartenenti ai servizi di informazione per la sicurezza. La disposizione consente, entro limiti rigorosamente predeterminati, l’autorizzazione allo svolgimento di condotte che, in assenza della garanzia funzionale, integrerebbero fattispecie penalmente rilevanti, purché esse risultino indispensabili al perseguimento delle finalità istituzionali dei servizi, siano preventivamente autorizzate dal presidente del Consiglio dei ministri o dall’autorità delegata e rispettino i limiti espressamente stabiliti dalla legge.

Restano escluse, in ogni caso, le condotte espressamente sottratte dall’articolo 17 al regime delle garanzie funzionali, tra cui quelle idonee a mettere in pericolo la vita, l’integrità fisica o la salute delle persone, nonché le fattispecie per le quali non è opponibile il segreto di Stato.

Secondo l’opinione prevalente della dottrina, tale disciplina configura una speciale causa di giustificazione prevista dalla legge, che esclude l’antigiuridicità del fatto quando ricorrono tutti i presupposti stabiliti dall’articolo 17. Non si tratta, pertanto, né di una causa di esclusione della colpevolezza, poiché il fatto non conserva carattere illecito, né di una forma di immunità personale, in quanto la non punibilità non discende dallo status dell’agente, ma esclusivamente dalla ricorrenza delle condizioni tassativamente previste dalla normativa.

Anche la giurisprudenza di legittimità ha evidenziato come la garanzia funzionale non costituisca una generale esenzione dall’osservanza della legge penale, bensì una deroga eccezionale e di stretta interpretazione, subordinata al rigoroso rispetto dei presupposti e delle procedure autorizzative previsti dal legislatore.

Su questo assetto è intervenuto l’articolo 31 del decreto-legge n. 48/2025, che ha reso permanenti le deroghe introdotte in via temporanea dal decreto-legge n. 7/2015 e ha ampliato il catalogo delle fattispecie per le quali possono operare le garanzie funzionali. Tra le principali novità figura l’estensione della causa di giustificazione alle condotte previste dall’articolo 270-quinquies.3 c.p., concernenti la detenzione e la diffusione di materiale con finalità di terrorismo.

L’inclusione di fattispecie caratterizzate da un elevato grado di offensività amplia sensibilmente l’ambito applicativo della disciplina e pone nuovi interrogativi in ordine al corretto bilanciamento tra le esigenze di tutela della sicurezza nazionale, il principio di legalità e la salvaguardia dei diritti fondamentali.

Un profilo particolarmente rilevante riguarda il rapporto tra garanzie funzionali e giurisdizione penale. La disciplina prevista dall’articolo 17 della legge n. 124/2007 non determina una sottrazione alla giurisdizione ordinaria, né attribuisce all’autorità amministrativa il potere di impedire l’accertamento giudiziario dei fatti. In presenza di una notizia di reato, l’autorità giudiziaria mantiene il potere-dovere di verificare la sussistenza dei presupposti della garanzia funzionale, accertando la riconducibilità della condotta all’attività istituzionale autorizzata e il rispetto dei limiti previsti dalla legge.

In tale prospettiva, il pubblico ministero conserva le proprie prerogative investigative, pur dovendo confrontarsi con il particolare regime previsto per le attività di intelligence, caratterizzato dalla presenza del segreto di Stato e dalle procedure di comunicazione previste dalla legge n. 124/2007. Il controllo giudiziario non viene quindi eliminato, ma si esercita entro un quadro normativo che richiede un delicato bilanciamento tra l’esigenza di accertamento penale e la tutela della sicurezza nazionale.

La garanzia funzionale opera, pertanto, come limite alla punibilità della condotta, non come limite alla giurisdizione. Il giudice penale conserva il compito di verificare la sussistenza dei presupposti della causa di giustificazione e la riconducibilità della condotta agli atti autorizzativi adottati nell’ambito del sistema di intelligence, senza poterne sindacare le valutazioni di merito politico-amministrativo, nei limiti stabiliti dall’ordinamento.

Nella sua formulazione originaria, l’articolo 17 della legge n. 124/2007 consentiva l’autorizzazione al compimento di fatti costituenti reato riconducibili principalmente a condotte strumentali all’attività informativa, quali talune ipotesi di falso documentale e di uso di documenti di copertura, le violazioni connesse all’impiego di identità fittizie, alcune violazioni in materia doganale e di circolazione delle merci, nonché altre condotte strettamente funzionali alle operazioni di intelligence. Restavano, in ogni caso, esclusi i reati espressamente sottratti al regime delle garanzie funzionali dal medesimo articolo 17.

Il decreto-legge n. 7/2015, cosiddetto decreto Antiterrorismo, ha esteso in via temporanea l’ambito di applicazione delle garanzie funzionali previste dall’articolo 17 della legge n. 124/2007, consentendo che esse operassero anche rispetto a ulteriori fattispecie di reato connesse al contrasto del terrorismo di matrice internazionale.

In particolare, la disciplina transitoria ha ricompreso le condotte previste dagli articoli 270-bis c.p., associazioni con finalità di terrorismo o di eversione dell’ordine democratico; 270-quater c.p., reclutamento con finalità di terrorismo; 270-quater.1 c.p., organizzazione di trasferimenti per finalità di terrorismo; 270-quinquies c.p., addestramento ad attività con finalità di terrorismo; 270-quinquies.1 c.p., finanziamento di condotte con finalità di terrorismo; 302 c.p., istigazione a commettere delitti contro la personalità dello Stato; e 306 c.p., partecipazione a banda armata.

La disciplina, introdotta in via temporanea, è stata successivamente resa permanente dal decreto-legge n. 48/2025, che ha inoltre ampliato il catalogo delle fattispecie interessate. Da un lato, ha reso definitive le deroghe temporanee che il decreto-legge n. 7/2015 aveva introdotto per finalità di contrasto al terrorismo; dall’altro, ha ampliato il novero delle fattispecie per le quali può operare la speciale causa di giustificazione, estendendola a ulteriori delitti in materia di terrorismo e criminalità organizzata e coordinandola con le nuove incriminazioni introdotte dal medesimo decreto.

La norma ribadisce la garanzia del filtro autorizzativo, che attribuisce al presidente del Consiglio un potere discrezionale di ampia portata, mentre restano in vigore i controlli e le responsabilità a tutela dell’uso legittimo delle autorizzazioni.

L’intervento normativo ha suscitato rilievi critici in dottrina, soprattutto con riferimento al rischio che l’ampliamento delle garanzie funzionali possa determinare un indebolimento dei meccanismi di responsabilizzazione individuale e dei controlli democratici sull’attività di intelligence. Numerosi giuristi e operatori del diritto hanno evidenziato come l’ampliamento delle garanzie funzionali possa determinare, sul piano sostanziale, un’area di non punibilità particolarmente ampia.

È stato sollevato il problema del controllo democratico sull’intelligence e il rischio di deresponsabilizzazione penale. Alcune osservazioni critiche sono state inoltre formulate da esponenti della società civile e da associazioni rappresentative delle vittime del terrorismo e delle stragi, che hanno evidenziato il rischio di un affievolimento del principio di uguaglianza davanti alla legge.

Le modifiche introdotte hanno suscitato un ampio dibattito, alimentato dal timore che un’estensione dell’area di non punibilità possa determinare una fascia di condotte sottratte al controllo ordinario della legalità penale.

Nel panorama europeo, la disciplina delle garanzie funzionali per gli appartenenti ai servizi di intelligence presenta soluzioni differenziate, accomunate dall’esigenza di bilanciare l’efficacia operativa delle attività di sicurezza con il rispetto del principio di legalità e dei diritti fondamentali.

In Germania non è previsto un sistema di immunità penale generalizzata analogo a quello disciplinato dall’articolo 17 della legge n. 124/2007. Le attività dei servizi di intelligence sono sottoposte a un articolato sistema di controlli parlamentari, giudiziari e amministrativi, nel quale il principio di legalità costituisce il principale limite all’azione operativa.

Nel Regno Unito la disciplina delle autorizzazioni a realizzare condotte altrimenti penalmente rilevanti è fondata sul principio di stretta necessità e proporzionalità per il perseguimento di finalità di sicurezza nazionale o di prevenzione e repressione dei reati. Le autorizzazioni sono inoltre assoggettate a specifici meccanismi di controllo e di riesame da parte degli organi di vigilanza competenti.

In Francia le attività di intelligence sono disciplinate da un sistema di autorizzazione preventiva e di controllo. La dottrina francese sottolinea, inoltre, il carattere eccezionale di ogni deroga alla responsabilità penale degli operatori, ammissibile soltanto nei casi espressamente previsti dalla legge.

Dalla comparazione emerge che gli ordinamenti europei esaminati perseguono un diverso bilanciamento tra esigenze di sicurezza e principio di legalità. Pur prevedendo strumenti idonei a garantire l’efficacia delle attività di intelligence, essi tendono a circoscrivere rigorosamente le ipotesi di deroga alla responsabilità penale e ad affiancarle a meccanismi di controllo parlamentari, giudiziari o affidati ad autorità indipendenti.

Pur riconoscendo la necessità di assicurare ai servizi di intelligence strumenti operativi adeguati a fronteggiare minacce sempre più complesse, appare opportuno interrogarsi sull’adeguatezza dell’attuale sistema di garanzie funzionali e dei relativi meccanismi di controllo. L’ampliamento del catalogo delle fattispecie di reato ricomprese nell’ambito applicativo della garanzia funzionale impone infatti un costante bilanciamento tra le esigenze di sicurezza nazionale e i principi di legalità, proporzionalità e responsabilità individuale, che costituiscono elementi essenziali dello Stato di diritto.

In questa prospettiva, potrebbe risultare opportuno rafforzare gli strumenti di controllo e verifica delle autorizzazioni, anche attraverso forme di riesame indipendente o un più incisivo coinvolgimento degli organi parlamentari competenti, nonché prevedere una motivazione più puntuale degli atti autorizzativi e un periodico riesame delle direttive operative. Ciò potrebbe avvenire anche attraverso una più chiara definizione dei rapporti informativi tra i servizi di informazione per la sicurezza e l’autorità giudiziaria nei casi in cui emergano elementi suscettibili di rilievo penale.

Parimenti, un investimento nella formazione specialistica del personale, con particolare attenzione ai diritti fondamentali, al diritto internazionale e ai limiti dell’azione di intelligence, contribuirebbe a consolidare una cultura della legalità compatibile con le esigenze operative.

L’esperienza comparata dimostra che l’efficacia dell’attività di intelligence non dipende esclusivamente dall’ampiezza delle deroghe riconosciute agli operatori, ma anche dalla solidità dei sistemi di controllo e dalla qualità delle garanzie istituzionali che ne disciplinano l’esercizio.

In questa prospettiva, il futuro sviluppo della disciplina italiana potrebbe orientarsi verso un rafforzamento dell’accountability e della trasparenza istituzionale, nella consapevolezza che la tutela della sicurezza nazionale e la salvaguardia dei diritti fondamentali rappresentano obiettivi complementari e non alternativi.