Amministrazione condivisa e patti di collaborazione, un diverso modo di amministrare

Ai nostri Padri e Madri costituenti sarebbe piaciuto molto quello che da alcuni anni sta succedendo in Italia, nelle città come nei paesi, al Nord come al Sud, perché è un modo di esercitare la sovranità popolare che, anche se a loro quasi certamente non sarebbe mai venuto in mente, fa sentire le persone protagoniste nella propria comunità, aumenta la coesione sociale e riduce la distanza fra cittadini e istituzioni.

Da oltre dieci anni, infatti, centinaia di migliaia di cittadini si prendono cura, insieme con le amministrazioni locali, dei beni comuni materiali e immateriali presenti sul loro territorio. Lo fanno volontariamente, senza aver partecipato a procedure amministrative per l’affidamento di funzioni o servizi pubblici. E non ricevono alcun compenso, di nessun genere, né si sostituiscono ai soggetti pubblici, bensì si limitano a integrarne gli interventi.

Sono associazioni, comitati, cittadini che con orgoglio, passione e competenza decidono autonomamente di prendersi cura, insieme con le amministrazioni, di aree verdi abbandonate, parchi, piazze, spazi pubblici, scuole, beni culturali, spiagge, boschi e tanti altri beni comuni materiali. Ma ci sono anche cittadini che si prendono cura di beni comuni immateriali come la legalità, la salute, la memoria collettiva, le tradizioni popolari, i dialetti, i saperi artigianali e altri ancora. Nessuno li obbliga a farlo: è una loro scelta, sono volontari, ma, a differenza dei volontari tradizionali, questi cittadini attivi si prendono cura dei beni di tutti, non di persone in difficoltà.

In realtà, anche i cittadini attivi si prendono cura, sia pure indirettamente, degli altri cittadini, perché, migliorando grazie ai loro interventi la qualità dei beni di cui tutti possono usufruire, migliorano la qualità della vita sia propria sia di tutti gli altri. I cittadini attivi si mobilitano innanzitutto per rendere più vivibile il quartiere o il paese dove abitano e quindi, sotto questo profilo, si potrebbe dire che sono un po’ «egoisti». Ma al tempo stesso sono anche molto solidali, perché ciò che fanno, impiegando il proprio tempo, le proprie energie, competenze e relazioni personali, va a vantaggio di tutti.

Il principio costituzionale di sussidiarietà, interpretato alla luce di una nuova teoria dell’amministrazione, sta cambiando radicalmente il rapporto fra cittadini e amministrazioni

In questi termini, quello appena descritto è un fenomeno solo italiano, perché solo in Italia queste attività di cura dei beni comuni si possono svolgere all’interno di un quadro normativo che garantisce sia un chiaro riparto di responsabilità fra amministrazioni e cittadini sia la massima partecipazione e trasparenza. Ciò è possibile grazie, da un lato, all’introduzione nella nostra Costituzione, nel 2001, del principio di sussidiarietà orizzontale (art. 118, ultimo comma); dall’altro, a una teoria dell’amministrazione che ha consentito di interpretare la sussidiarietà in maniera innovativa rispetto alle categorie tradizionali, cambiando radicalmente i rapporti fra cittadini e amministrazioni.

La sussidiarietà in Costituzione è così declinata: «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà» (art. 118, u.c.). È una formulazione («favoriscono») che non legittima in alcun modo un eventuale «ritrarsi» dei soggetti pubblici in presenza di un attivarsi di soggetti privati, ma potrebbe invece essere interpretata come se l’unico scopo di tale disposizione consistesse nell’avallare l’erogazione di risorse pubbliche a soggetti privati che operano nell’interesse generale, come gli enti del Terzo settore.

Questa interpretazione è certamente legittima, tant’è che il Codice del Terzo settore disciplina dettagliatamente i rapporti, anche economici, fra pubbliche amministrazioni ed enti del Terzo settore. Ma non è affatto l’unica interpretazione possibile, grazie al fatto che nel 1997 avevo pubblicato un articolo su Studi parlamentari e di politica costituzionale in cui introducevo per la prima volta il concetto di amministrazione condivisa. Questa teoria proponeva un nuovo modello organizzativo delle amministrazioni pubbliche fondato sull’ipotesi che: a) i cittadini fossero portatori non solo di bisogni, ma anche di capacità; b) fossero disposti a utilizzare tali capacità nell’interesse generale, oltre che nel proprio personale interesse; c) fosse possibile creare degli strumenti amministrativi per regolare la collaborazione fra cittadini e amministrazioni nell’interesse generale.

Tre decenni fa, quando formulai tale teoria, l’idea che gli italiani fossero disposti a collaborare con le amministrazioni pubbliche, condividendo con esse risorse private per assumersi delle responsabilità nell’interesse generale, veniva considerata un’utopia assoluta. Ma l’introduzione in Costituzione del principio di sussidiarietà, nella formulazione di cui all’art. 118, u.c., consentì invece di dare una legittimazione costituzionale al modello dell’amministrazione condivisa, dando vita a un nuovo paradigma del diritto amministrativo, paritario e pluralista, accanto a quello gerarchico e autoritario su cui da circa due secoli si fonda l’agire amministrativo.

La Costituzione, infatti, disponendo che i soggetti pubblici elencati all’art. 118, u.c. — e che nel loro insieme compongono la Repubblica, secondo quanto previsto dall’art. 114 Cost. — debbano favorire «l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale», riconosce che i cittadini sono portatori di capacità e che sono disposti, sulla base di una loro libera scelta («autonoma iniziativa»), a utilizzare tali capacità nell’interesse generale. Una volta riconosciuta sul piano costituzionale l’amministrazione condivisa, si trattava allora, sul piano pratico, di mostrare come tale modello organizzativo potesse funzionare concretamente, regolando con strumenti amministrativi nuovi la collaborazione fra cittadini e amministrazioni nell’interesse generale.

Un semplice regolamento comunale applica la Costituzione e libera le energie nascoste nelle nostre comunità locali mediante atti amministrativi chiamati «patti di collaborazione»

Sono passati circa trent’anni dalla formulazione della teoria e l’amministrazione condivisa oggi è utilizzata in oltre 330 città italiane, coinvolge centinaia di migliaia di cittadini attivi a livello nazionale e suscita interesse anche in altri Paesi europei, in America Latina e in Canada. Ma, soprattutto, sta cambiando radicalmente il rapporto fra cittadini e amministrazioni locali.

Questo risultato è stato raggiunto grazie all’impegno più che ventennale di un’associazione di volontariato chiamata Laboratorio per la sussidiarietà (Labsus), con sede a Roma ma articolata su tutto il territorio nazionale, che accompagna in vari modi le associazioni di cittadini e le amministrazioni comunali nell’applicazione di una normativa comunale tipo, il Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni, redatto nel 2014 da Labsus e dal Comune di Bologna.

Il Regolamento, il cui prototipo è pubblicato nel sito di Labsus, ha un ruolo fondamentale perché «traduce» il principio costituzionale di sussidiarietà in disposizioni di livello amministrativo, fissa il quadro generale della collaborazione fra cittadini e amministrazioni (procedure, responsabilità, controlli, valutazione, ecc.) e, essendo stato approvato dal Consiglio comunale quasi sempre all’unanimità, garantisce che l’utilizzazione del modello dell’amministrazione condivisa non sia soggetta al mutare delle maggioranze consiliari. Il Regolamento fissa le regole generali, ma poi, concretamente, nei singoli casi l’amministrazione condivisa si realizza grazie a un nuovo strumento amministrativo previsto dall’art. 5: i patti di collaborazione.

In realtà, l’amministrazione condivisa si può realizzare anche in un altro modo, individuato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 131/2020, che ha interpretato l’art. 55 del Codice del Terzo settore, dedicato alla coprogrammazione e alla coprogettazione, descrivendo il rapporto che si crea fra amministrazioni pubbliche ed enti del Terzo settore come un «canale di amministrazione condivisa». Ma c’è una differenza fondamentale: l’art. 55 si applica unicamente ai rapporti fra amministrazioni ed enti del Terzo settore iscritti al RUNTS (Registro unico nazionale del Terzo settore), mentre i patti di collaborazione si applicano sia a tali enti sia ai soggetti del Terzo settore non iscritti al RUNTS, sia soprattutto ai cittadini, singoli e associati, anche riuniti in formazioni sociali informali.

L’ampiezza del campo di applicazione dei patti di collaborazione, la loro semplicità gestionale e operativa, l’informalità dei rapporti fra le parti sono alcuni dei fattori che spiegano sia perché a oggi siano stati sottoscritti oltre 10.000 patti in tutta Italia per la cura dei più svariati beni comuni, sia l’impatto che essi hanno avuto sulle comunità locali in termini di innovazione sociale e amministrativa.

Quando i cittadini attivi si prendono cura dei beni comuni non esercitano un potere, né ottemperano a un obbligo, bensì esercitano la loro sovranità in forme e con strumenti nuovi

I patti sono atti amministrativi particolari, perché liberano le energie nascoste dei cittadini dando vita a interventi di cura dei beni comuni che migliorano la vita di tutti, compresi coloro che, del tutto legittimamente, preferiscono non attivarsi. E quando i cittadini attivi sottoscrivono un patto di collaborazione, essi non stanno esercitando un potere, né stanno ottemperando a un obbligo, bensì stanno esercitando la loro sovranità e una nuova forma di libertà, responsabile e solidale, riconosciuta loro dall’art. 118, u.c.

Può accadere concretamente che i cittadini stipulino patti di collaborazione per intervenire in situazioni per vari motivi trascurate dall’amministrazione, ma l’amministrazione condivisa è un modello organizzativo in cui, per definizione, non c’è sostituzione, bensì condivisione di risorse e responsabilità. I cittadini attivi non sono supplenti di amministrazioni inefficienti, né queste ultime possono pensare di «sfruttare» i cittadini per rimediare alle proprie carenze. Anche perché i cittadini attivi sono in genere persone attente e consapevoli e non si lasciano facilmente «usare» dai vertici politici o amministrativi del proprio Comune.

I rapporti che si instaurano fra cittadini e amministrazioni sulla base dei patti sono dunque rapporti fra soggetti autonomi, distinti, ciascuno dei quali mantiene la propria identità, il proprio ruolo e si assume le proprie responsabilità, dando vita non a una nuova struttura, bensì a una funzione pubblica svolta in modo nuovo, utilizzando gli strumenti dell’amministrazione condivisa anziché quelli tradizionali. Cittadini attivi e amministrazioni rimangono distinti e autonomi, ma il risultato del loro interagire rappresenta un diverso modo di perseguire l’interesse generale, cioè un diverso modo di amministrare.

I patti di collaborazione migliorano la qualità dei beni comuni, ma soprattutto rafforzano i legami di comunità, producono senso di appartenenza e aiutano le persone a combattere la solitudine

L’esperienza dimostra che i patti, migliorando la qualità dei beni comuni, migliorano concretamente la qualità della vita delle persone. Ma gli effetti più importanti dei patti sono quelli che non si vedono, cioè il rafforzamento dei legami di comunità e della coesione sociale.

Quando i cittadini attivi si prendono cura di un bene pubblico grazie a un patto di collaborazione, quel bene diventa per loro e per tutti gli altri cittadini un bene comune, «nostro», di cui tutti si sentono responsabili. E intorno a quel bene si crea una comunità di persone che, nel prendersi cura del bene, in realtà si stanno prendendo cura di sé stesse, in quanto partecipare alle attività previste dai patti fa star bene le persone, produce capitale sociale, senso di appartenenza, integrazione — non solo degli stranieri, ma anche delle persone in difficoltà —, fiducia reciproca fra i cittadini e fra questi ultimi e le istituzioni. Sotto questo profilo i patti sono, fra le altre cose, un efficace antidoto alla solitudine, piaga sociale della nostra epoca.

Questa produzione di «beni relazionali» mediante i patti di collaborazione è fondamentale perché quello che chiamiamo «territorio» è essenzialmente un sistema di relazioni che vanno continuamente curate, in quanto il capitale sociale, se non alimentato, si esaurisce. Se è vero che la città è «il luogo dove convivono gli estranei», è anche vero che oggi la volontà di convivenza va coltivata, non si può dare per scontata, perché molte persone purtroppo sentono l’altro come una minaccia, non come un potenziale alleato per costruire una società migliore, in cui vivere bene insieme, confidando gli uni negli altri.

I patti di collaborazione sono nuovi corpi intermedi in cui i cittadini, imparando a risolvere i problemi collettivi insieme con gli altri cittadini e con le istituzioni, imparano a fare politica

Tanto più, dunque, bisogna costruire «luoghi» in cui le persone possano riscoprire il piacere dello stare insieme per risolvere, con l’aiuto degli altri, i problemi della comunità di cui, più o meno consapevolmente, fanno parte. I patti di collaborazione sono questo tipo di «luoghi», in cui le persone si impegnano insieme per la soluzione di problemi che riguardano tutti. Questo vuol dire che i patti di collaborazione sono uno dei pochi spazi rimasti oggi dove le persone, confrontandosi su problemi che riguardano tutti e che solo con la collaborazione di tutti, istituzioni comprese, possono essere risolti, imparano a fare politica, nel senso migliore del termine.

In sostanza, i patti sono, oltre che un mezzo per migliorare la qualità della vita delle persone, anche palestre diffuse di democrazia, poiché in tutte le fasi della progettazione e poi della gestione di un patto i cittadini attivi «usano» i loro diritti costituzionali — libertà di opinione, riunione, associazione, ecc. —, imparando che non esistono soluzioni individuali ai problemi collettivi.

È una nuova forma di esercizio della sovranità popolare fondata sul principio di sussidiarietà, che si manifesta quando i cittadini si impegnano autonomamente in attività di cura dei beni comuni. I cittadini attivi sono persone responsabili e solidali, per le quali prendersi cura dei beni di tutti con la stessa passione e attenzione che dedicherebbero ai propri beni è un’espressione orgogliosa di cittadinanza e di esercizio della propria sovranità in forme nuove.

Questo ruolo politico, in senso ampio, dei patti di collaborazione è tanto più importante e urgente in questo momento storico in cui la democrazia rappresentativa è in profonda crisi ovunque nel mondo. È quindi essenziale trovare altri spazi e altre modalità di partecipazione alla vita pubblica, oltre a quelle tradizionali, non solo per ricreare rapporti di fiducia fra cittadini e istituzioni, ma anche per arginare il dilagare di proposte politiche che mirano a ridurre gli spazi di libertà e di democrazia. In questo, i corpi intermedi svolgono in una società il ruolo che i globuli bianchi svolgono in un organismo: combattono le infezioni. E i patti di collaborazione sono appunto corpi intermedi, sia pure di tipo nuovo.

Si può essere cittadini attivi senza appartenere a organizzazioni strutturate, senza assumere impegni duraturi nel tempo né acquisire competenze specialistiche come quelle richieste ai volontari in settori come la protezione civile, la sanità, l’assistenza alle persone svantaggiate e così via. Anzi, proprio questa semplicità e informalità dell’amministrazione condivisa sono gli elementi che rendono così attraente l’impegno per la cura dei beni comuni agli occhi di tanti cittadini che per vari motivi non possono o non vogliono assumere impegni associativi più vincolanti. È una forma di volontariato «liquido» che si sta diffondendo sempre di più, forse perché più in sintonia con i ritmi di vita e le esigenze di una società frammentata, mobile, precaria come quella in cui viviamo.